Bài viết dựa trên nghiên cứu các tài liệu, công trình liên quan, gồm cả khảo sát thực tiễn về nhận thức, tiếp cận, khái niệm, nội dung quy hoạch, trong đó chú trọng đến quy hoạch tổng thể của nước ngoài và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam, gợi mở một số vấn đề về quy hoạch tổng thể ở Việt Nam trong bối cảnh mới.

Nghiên cứu và tìm hiểu thực tiễn quy hoạch…

Trên thế giới, Quy hoạch tổng thể (Master Planning) hay Quy hoạch không gian (Spatial Planning) là loại quy hoạch cơ bản nhất, làm nền tảng cho các loại quy hoạch khác. Tuy nhiên, mỗi quốc gia lại thực hiện một kiểu quy hoạch. Nếu Hàn Quốc làm quy hoạch tổng thể, thì Nhật Bản mặc dù cùng là nước Đông Á lại thực hiện quy hoạch không gian. Quy hoạch tổng thể hay quy hoạch không gian có nhiều nội dung khá giống nhau. Ở một số quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam lại phân quy hoạch theo các cấp bậc, từ cấp quốc gia đến cấp vùng…

Khi nghiên cứu các bản quy hoạch tổng thể (QHTT) của một số nước, tác giả nhận thấy rằng, đối với 5 nội dung (định hướng, tổ chức không gian, giao thông, sử dụng đất và môi trường), các QHTT đều xác định các vấn đề và đưa ra giải pháp chiến lược cho các vấn đề ấy. Bên cạnh đó, các dự án ưu tiên và kinh phí thực hiện quy hoạch cũng được xác định cụ thể. Đặc biệt, các chỉ tiêu dự báo rất ý nghĩa, sống động, khá ổn định và có thể tính toán được, nhưng lại không có các chỉ tiêu tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo thời gian và trên không gian.

Vào những năm 1990, Việt Nam bắt đầu tiến hành thực hiện các công trình quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Manh nha cho loại hình quy hoạch này là vào cuối những năm 1980, một số chuyên gia bắt đầu xây dựng các định hướng phát triển để phục vụ đại hội Đảng bộ các tỉnh, thành phố.

Qua một thời gian dài tìm hiểu, Việt Nam đang có rất ít các công trình nghiên cứu quy hoạch công phu và sâu sắc. Hơn nữa, quá trình nhận thức, tiếp cận quy hoạch ở Việt Nam cũng là câu chuyện cần được bàn thảo nhiều hơn. Thậm chí cụm từ “Master Plan” nhiều người vẫn  dịch là “Quy hoạch tổng thể”, trong khi dịch đúng phải là “Kế hoạch tổng thể”. Việc nâng các công trình quy hoạch ở Việt Nam lên tầm quốc tế trở thành thách thức lớn đối với các nhà nghiên cứu quy hoạch nói chung, trong đó có chuyên gia làm quy hoạch nói riêng.

Khi nghiên cứu kỹ một số công trình quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thấy rằng, về mặt từ ngữ phải xem xét đến khái niệm “phát triển” và cụm từ “kinh tế - xã hội”. Không biết có phải do quá khái quát mà trong các bản quy hoạch loại này hay việc không thể hiện rõ các nội dung chính cần làm gì và lại chưa đủ độ sâu, nên phải thêm cụm từ “phát triển”? Người viết rất băn khoăn về việc, trên thế giới có nước nào thêm từ này vào Quy hoạch tổng thể không? Và, nếu có “Quy hoạch phát triển”, phải chăng cũng có “Quy hoạch không phát triển”? Bài học của Hàn Quốc để lại cho các nước đi sau thấy, có các lĩnh vực xã hội khó có thể quy hoạch được.

Khi được đặt bài viết “Đi tìm một khái niệm quy hoạch chuẩn cho Việt Nam” phục vụ xây dựng Luật quy hoạch, tác giả đã từ chối viết bài. Nguyên nhân vì nhiều thách thức, kiến thức còn mỏng và đặc biệt ở Việt Nam thì khái niệm quy hoạch còn được hiểu và trình bày theo kiểu riêng, không theo chuẩn mực chung. Thêm vào đó, giáo trình “Lý thuyết quy hoạch” của tác giả Philip Allmendinger (2009), được giảng dạy ở nhiều trường đại học danh tiếng ở Anh, Mỹ, Đức, Trung Quốc… cũng không được bàn tới.

Xin điểm qua ý kiến của một vài tác giả khi bàn về khái niệm quy hoạch cụ thể hiện nay để thấy có những khác biệt đáng kể.

Theo GS. Sir Peter Hall, Đại học Tổng hợp London, Chủ tịch Hiệp hội Đô thị và Nông thôn Vương quốc Anh, thì “Quy hoạch như một hoạt động chung, bao gồm việc tạo ra một chuỗi hành động có trình tự, dẫn đến việc đạt một hay nhiều mục tiêu đề ra. Các phương tiện thực hiện chính sẽ là các thuyết minh được hỗ trợ một cách thích hợp bới các dự báo thống kê, các quan hệ toán học, các đánh giá định lượng và các sơ đồ minh họa mối quan hệ giữa các thành tố khác nhau của bản quy hoạch. Các bản quy hoạch có thể bao gồm hoặc không bao gồm các phác thảo vật thể chính xác của các công trình” (Hall, 1992). 

Còn theo PGS, KTS, TS. Trần Trọng Hanh trình bày trong báo cáo “Giải pháp cho cách tiếp cận tổng hợp quy hoạch vùng ở Việt Nam” tại Hội thảo “Đổi mới công tác quy hoạch vùng ở Việt Nam” thì “Quy hoạch là sự trù tính cách thức, đường lối trước khi làm” (Trần Trọng Hanh, 2013).

Trong khi đó, trong đề tài khoa học cấp Bộ của Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, TS. Nguyễn Bá Ân cho rằng, “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội được hiểu là dự báo phát triển và tổ chức không gian các đối tượng kinh tế, xã hội và môi trường cho thời kỳ dài hạn trên lãnh thổ xác định, có tính tới các điều kiện của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế” (Nguyễn Bá Ân, 2012).

Trong tập bài giảng Quy hoạch phát triển, trường Đại học Kinh tế Quốc dân, TS. Nguyễn Tiến Dũng lại cho rằng: “Quy hoạch phát triển là một hoạt động nhằm cụ thể hóa chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và các vùng lãnh thổ nhằm xác định một cơ cấu ngành không gian của quá trình tái sản xuất xã hội thông qua việc xác định các cơ sở sản xuất phục vụ sản xuất, phục vụ đời sống nhằm không ngừng nâng cao mức sống dân cư, hợp lý hóa lãnh thổ và phát triển kinh tế bền vững” (Nguyễn Tiến Dũng, 2007).

Điểm một vài tác giả trình bày về khái niệm quy hoạch trên đây, chúng tôi nhận thấy sự khác biệt quá lớn trong nhận thức, trong nội hàm khái niệm này. Theo tác giả, dù nhìn nhận trên khía cạnh nào đi nữa, thì khái niệm quy hoạch cũng phải phản ánh đúng bản chất của môn này, vốn được dạy trong nhiều trường, được đa số các nhà khoa học trong lĩnh vực này chấp nhận, và được thực thi trên thực tiễn theo chuẩn mực chung, chứ không thể tùy hứng “diễn” một cách đáng trách, đến độ muốn hiểu nó là gì cũng được.

Ở Việt Nam hiện nay, chúng ta đã thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, mà hầu hết các nước khác không làm. Việc nghiên cứu cơ bản phục vụ quy hoạch còn rất hạn chế, thậm chí ngay cả việc cập nhật bộ công cụ quy hoạch vẫn còn thiếu, ngoại trừ các dự án có chuyên gia nước ngoài. Trong hoàn cảnh đó, càng làm, chúng ta lại càng xa rời chuẩn mực chung và làm cho quy hoạch thiếu khả thi. Hậu quả là bản quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam hiện nay được xây dựng theo định dạng của một báo cáo phát triển chung, không giống sản phẩm quy hoạch như chuẩn mực chung của thế giới.

Một cụm từ rất phổ biến trong các báo cáo quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là “đẩy mạnh, phối hợp”. Có lẽ vì các tác giả sợ rằng, thiếu các cụm từ trên, mọi người không thấy được tầm quan trọng, dẫn tới không thực hiện. Nhiều người, thậm chí cả các nhà chuyên môn quy hoạch ở Việt Nam, còn nhầm lẫn giữa phương pháp tiếp cận (methodology approach) với phương pháp (method) và bộ công cụ quy hoạch (planning tools).

Bên cạnh đó, Luật Xây dựng đã được Quốc hội thông qua, xác định rõ có quy hoạch đô thị và quy hoạch xây dựng (quy hoạch xây dựng các nước trên thế giới thường không làm). Nội dung quy hoạch xây dựng cũng quá chung chung, chưa đủ độ sâu và có nhiều điểm giống quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Phân tích đến quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị và quy hoạch giao thông… cũng đều nằm trong tình trạng chưa tập trung đúng vào các nội dung cơ bản, chưa mang tính chuyên ngành và chưa sâu sắc, nếu so sánh với sản phẩm quốc tế cùng loại. Đánh giá và kiểm tra kỹ hơn còn thấy rằng, các nghiên cứu chuyên đề phục vụ công tác quy hoạch nhiều khi không được thực hiện hoặc có thì chưa đầy đủ, sâu sắc và chưa đặt đúng tầm trong xu thế phát triển của vùng, của cả nước và nhất là thế giới, để thấy sự khác biệt và khai thác, phát huy tiềm năng, lợi thế.

Quy hoạch trong bối cảnh mới

Trong bối cảnh toàn cầu hóa sâu rộng hiện nay và chuyển đổi mô hình phát triển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường, Việt Nam cũng cần có nhận thức, cách làm và khái niệm, nội dung quy hoạch phù hợp, không thể tiếp tục làm theo cách hiện tại, “chơi riêng một sân”!

Theo đó, nhận thức, quyết tâm và trách nhiệm của Đảng, Nhà nước và chính quyền các cấp và của các chuyên gia, của nhân dân về quy hoạch được xem là quan trọng nhất. Điều này được giải thích là chỉ có dựa trên nhận thức đúng, quyết tâm cao và việc xác định trách nhiệm rõ ràng của từng người, đặc biệt là người đứng đầu trên nền kiến thức cơ bản từ khái niệm, phân loại, phân cấp và nội dung gồm cả quản lý, giám sát, đánh giá quy hoạch cho đến việc sử dụng bộ công cụ theo quốc tế và phù hợp thực tiễn ở Việt Nam, thì công tác này mới nâng cao được chất lượng và tính khả thi.

Điều quan trọng là phải thực sự cầu thị, tiếp cận học hỏi chuẩn mực quốc tế, rồi “Việt Nam hóa” trong điều kiện của mình là phù hợp nhất. Để thực hiện công việc quy hoạch, sử dụng phương pháp tiếp cận cùng tham gia, mỗi ngành phải chịu trách nhiệm về chính ngành mình. Việc hoàn thiện phương pháp, chính sách, quy trình quy phạm và nâng cao khả năng sử dụng bộ công cụ khoa học công nghệ là yêu cầu cấp bách hiện nay đối với người làm công tác quy hoạch ở Việt Nam.

Khái niệm quy hoạch, theo tác giả cần thể hiện lộ trình với nội dung chung, trong đó chú ý khâu Việt Nam hiện nay còn hạn chế. Đó chính là các lĩnh vực tổ chức không gian đô thị, khu kinh tế, khu dịch vụ và giao thông… để đạt được mục tiêu rõ ràng theo thời gian và trên một không gian xác định. Mặt khác, cần phải cập nhật vì quy hoạch không thể bất biến theo tiến trình phát triển. Đó chính là khai thác, phát huy tiềm năng, lợi thế tham gia chuỗi giá trị toàn cầu. Trên quan điểm này, tác giả đưa ra khái niệm: “Quy hoạch là lộ trình của các hoạt động chính để đạt được mục tiêu rõ ràng, chú trọng tổ chức không gian trên cơ sở khai thác, phát huy tiềm năng, lợi thế tại một phạm vi không gian nhất định theo thời gian xác định”.

Tuy nhiên, đây cũng chỉ là ý kiến cá nhân, đóng góp vào lĩnh vực vốn dĩ đã khó, lại rất phức tạp tại Việt Nam hiện nay, với mục đích để tham khảo. Cũng trong bối cảnh đó, tôi xin góp một ý kiến nhỏ nhằm làm rõ nội dung cơ bản và mức độ sâu sắc của quy hoạch tổng thể để nó xứng đáng làm nền cho các loại quy hoạch khác. Những nội dung cụ thể bao gồm: Định hướng phát triển; Tổ chức không gian đô thị, các khu dịch vụ, khu sản xuất, khu dân cư, trong đó đặc biệt là mô hình hiện đại; Hệ thống giao thông các loại từ đường bộ, đường thủy, đường không, đường sắt (nổi, ngầm), chú trọng sự đồng bộ, hiện đại; Sử dụng đất đai cho các nội dung quy hoạch chính; Sự hiệu quả, bền vững, môi trường sinh thái tốt… trên cơ sở khai thác, phát huy tiềm năng, lợi thế theo thời gian và trên không gian xác định.

Công trình quy hoạch tổng thể cụ thể đều phải đưa ra các dự án ưu tiên và dự toán kinh phí thực hiện khả thi, đặc biệt là xác định rất cụ thể dự án nào thuộc nguồn vốn nhà nước (Trung ương, địa phương), dự án nào thuộc vốn các công ty tư nhân và dự án nào vốn hợp tác giữa Nhà nước và công ty tư nhân, cũng như kêu gọi vốn đầu tư nước ngoài. Cụ thể hơn nữa, quy hoạch tổng thể cần dự báo các chỉ tiêu như: dân số, lao động, việc làm, hệ thống đô thị, khu sản xuất, khu dịch vụ với các chỉ tiêu rõ ràng, hệ thống đường với độ dài dự định xây dựng theo cấp đường, loại hình cũng như các chỉ tiêu số lượng hành khách, số xe và vận tốc xe lưu thông… và sử dụng đất bố trí cụ thể cho giao thông, đô thị, khu sản xuất, dịch vụ… với các chỉ tiêu cụ thể, cũng như dự báo về môi trường, tính bền vững.

Rõ ràng với quy hoạch tổng thể đã nêu thì khi thực hiện dự án quy hoạch tổng thể cụ thể nhất thiết ban chủ nhiệm dự án phải gồm các chuyên gia thuộc các lĩnh vực, như: quy hoạch sử dụng đất; quy hoạch giao thông; quy hoạch đô thị, công nghiệp, nông nghiệp; quy hoạch môi trường; dự báo… và chủ nhiệm phải có kinh nghiệm, trình độ được xác định bởi bằng cấp tốt nghiệp, chứng chỉ hành nghề và số năm kinh nghiệm, cũng như uy tín nghề nghiệp./.

Tài liệu tham khảo

1. Hoàng Sỹ Động (2012). Quy hoạch từ lý thuyết đến thực tiễn ở nước chuyển đổi mô hình phát triển, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, 220 trang.

2. Hall, P. (1992). Urban & Regional Planning. Routledge, London and New York, 350 p.

3. Jane Silberstein, & Chris Maser. (2000). Land-Use Planning for Sustainable Management,  203 p. Lewis Publishhers

4. Nguyễn Tiến Dũng (2007). Bài giảng Quy hoạch phát triển, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, 202 trang

5. Nguyễn Bá Ân (2012). Đề tài khoa học Thực trạng và giải pháp đổi mới xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội (vùng tỉnh) đối với công tác kế hoạch ở địa phương, Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

6. Phe, H. H., & Wakely, P. (2000). Status, Quality and the Other Trade-Off: Towards a New Theory of Urban Residential Location, Urban Studies, 37(1), 7-35. SAGE Publications

7. Philip Allmendinger (2009). Planning Theory, Macmillan Publishers Limited, 270 p.

8. Trần Trọng Hanh (2013). Giải pháp cho cách tiếp cận tổng hợp quy hoạch vùng ở Việt Nam, Hội thảo “Đổi mới công tác quy hoạch vùng ở Việt Nam”, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

PGS, TS. Hoàng Sỹ Động

Theo Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 10/2013